发布日期：2017-10-20 浏览次数：
运用法治思维与法治方式深化人民政协协商民主
贾国哲 王冰
坚持科学协商、民主协商、依法协商，是提高协商能力、增强协商实效的先进理念和方式。科学协商和民主协商是依法协商的基础和前提。二者既是协商的思想理念，又是协商的体制机制。没有科学协商和民主协商，依法协商就不可能实现“良法善治”的目的。依法协商又是科学协商和民主协商的保障。三者是一个有机整体，相得益彰。
一、必须坚持科学协商
就是要发挥科学精神在政协协商民主中的重要功效，按照科学思想、科学规律、科学方式进行协商，建立和完善科学的协商制度和机制，使协商科学化。科学精神最核心的就是求真务实，是对真理的追求，包括在追求真理过程中的批判精神和实事求是、一切从实际出发的精神。这就要求我们制定协商计划要科学，要紧扣改革发展和事关群众利益的重点、热点、难点问题，要充分征求各界委员的意见，经过党委、政府、政协会商确定议题计划；这就要求我们在协商过程中坚持以事实为基础，保持理性，反对以偏概全和极端偏激。要全面系统地认识问题，努力看到事物的方方面面，既顾全大局，又照顾彼此利益。要注重问题导向，强化协商的针对性。要以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念引领政协协商民主实践，不断推动和提高政协协商民主的科学化水平。
二、必须坚持民主协商
团结和民主是人民政协的两大主题，人民政协的协商必须紧扣民主主题，按照民主思想、民主制度和民主方式进行协商，使人民政协协商民主充分体现民主化。《实施意见》指出：“坚持民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容，努力营造良好协商氛围”。民主协商的内涵可以从三点理解：一是协商的目的为了人民。人民政协协商民主始终要把人民的利益放在首位。坚持以人为本、协商为民是政协协商活动的原则和标准。关注群众期待，努力推进党和政府改善民生，积极谋利民之策、献安民之计、促惠民之举是人民政协的重要职责。在协商过程中要处理好国家长远利益与群众眼前利益的关系，同时要处理好各社会群体的利益关系；二是协商成效要由人民来评判。检验协商成效好坏的一个重要标准，就是看协商成果是否符合最大多数人民的根本利益，同时也照顾到少数人的合法利益，实践中能否得到人民群众的拥护。三是协商的环境和方式要民主。就是要提供一种民主秩序、民主环境。对政协协商民主来说，营造宽松民主的氛围很重要，必须通过充分发扬民主，鼓励和支持政协委员通过提意见建议，监督和促进党委政府不断改进工作。必须坚持“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子”的方针，营造畅所欲言、各抒己见、理性有度、合法依规的良好协商氛围。在全社会培育民主的气候与土壤，允许一致性下的多样性，允许不同意见的发表和存在，通过求同存异、求同缩异，努力达成各界共识，夯实共产党领导的共同思想政治基础。
三、必须坚持依法协商
依法协商就是运用法治思维与法治方式进行协商民主活动，不断推进政协协商民主活动的法治化。依法协商首先要有法可依、有规可循、有制可遵。法规是规矩，更是行为规范，只有遵循法规才能搞好协商。要不断完善人民政协协商民主法律法规，着力搞好制度建设，完善工作机制，不断推进协商民主制度化、规范化、程序化。依法协商是对各级党政领导的要求，也是对政协组织和政协委员的要求。依法协商，必须注重协商主体、协商内容、协商权限、协商形式、协商程序、协商目的、协商结果七个要素合法。
1.协商主体合法。是指政协协商民主的主体（协商者）必须具有法定资格。主要包括两个方面：一方面，包括各级政协组织和政协各专门委员会，参加政协的各党派、工商联、各人民团体、各界别委员组和政协委员；另一方面，包括受邀参加协商的各级党政领导和部门负责人及社会各界代表人士等。明确规定和遵循协商主体合法，主要是解决“谁来协商”的问题。
主体合法，一是主体要明确；二是主体地位要平等。强调政治平等，旨在建构人格受到尊重、每个人的诉求都得到充分保障的公正体制机制。政协协商民主工作要坚持党的领导，同时，在具体协商工作中，中共党政领导和政府部门与其他协商主体应该具有平等性。比如中共作为一个界别在政协全体会议上就全市重大发展问题进行协商，这时中共与其他界别之间就是平等的。政府方面也是如此，比如，政协通过召开专题协商会的方式组织政协参加单位、政协委员与政府领导及有关部门进行协商，这时政协参加单位、政协委员与政府领导及相关部门负责人就是平等的协商主体。应逐步建立协商民主活动利益冲突回避机制，制定完善协商主体违规处置办法。
2.协商内容合法。是指协商涉及的内容，应符合法律法规规定。《实施意见》对政协协商的主要内容做了这样原则性规定：“国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等”。规定和遵循协商内容，主要是解决“协商什么”的问题。
省、市、区县三级在解决政协“协商什么”的实践中要注意六点：一是要使协商内容具体化。应根据中央和上级精神，拿出符合本地实际的协商民主建设实施办法，制定出政协年度协商计划，列出议题清单，防止出现随意协商问题。基层政协是否要学习全国政协那样协商一些国家的大政方针等重大问题，还是要协商一些相对具体的问题，应当在认识上予以厘清。各级政协协商计划的制定要紧扣当地改革发展和群众需求的实际。一些看似具体的小事，在基层往往就是大事；而有些国家层面的比较重大的经济和政治问题，囿于人员的知识和素质等条件所限，在基层又确实研究不透、协商不了。因此，人民政协协商民主具体协商什么，内容必须结合中央和地方不同层次的实际来确定。二是要不断丰富协商内容。鼓励各级政协根据形势发展，围绕党政中心工作，结合实际丰富协商内容，拓宽协商范围。三是要充分考虑协商的问题是否符合法律法规规定，是否符合广大人民的利益，是否为少数人或利益集团谋不正当利益。四是要规范协商议题提出机制。认真落实党委、政府、政协对重点协商议题的会商机制。五是要建立政协内部选题机制，通过政协常委会议、专委会议、座谈会议以及发函等形式征集议题，积极探索由界别委员组和政协委员提出议题。六是政协各种协商活动特别是专题议政性常委会、专题协商会、协商座谈会等要增加民主监督内容，加大政协民主监督力度。
3.协商权限合法。是指协商者参加协商民主活动的权限范围源于法律法规规定，否则其行为属于无效行为。依法协商的底线是依法用权。人民政协协商民主的权利是有尺度的，协商者要恪守协商边界，坚持协商职权法定，防止越界，同时要让协商活动公开透明在阳光下运行。换言之，协商者在实施协商民主活动时，应尊崇“法无授权不可为”的公权运行规则。协商权限合法有两层含义，一是有些议题是不能协商的，即使协商了也是无效的甚至是违法的；二是受权者不能越权，要在权限范围内使用权利。规范和遵循协商权限，主要是解决“能不能协商”和“协商范围”的问题。
4.协商形式合法。是指协商者开展协商活动时，其运用的形式应当符合法律法规的具体规范以及原则、精神。要不断完善政协全体会议协商、专题议政性常委会议和专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等各种协商的制度机制，规范协商程序。要在实践中不断拓展协商形式，在视察、考察、专题调研等活动中开展协商，通过撰写和报送视察报告、调研报告、提案、建议案等形式开展协商，积极探索网络议政、远程协商等新形式。并认真总结经验，把实践证明富有成效的协商形式通过创新制度规定下来。规范和遵循协商形式，主要是解决“怎样协商”的问题。
5.协商程序合法。是指协商者开展协商民主活动的整个过程必须符合法规要求。协商程序，就要做到程序科学合理，路径有效衔接。没有合法合理的程序，政协协商民主活动便无法有效实现，人民内部各方面就无法在政协这个重要渠道和专门协商机构的平台上有效行使自己的民主权利。比如，协商要在决策之前、决策实施之中进行。协商之前如果协商者没有足够的时间掌握信息，进行调查研究，便不可能实现协商主体的平等性和协商成果的有效性。再比如，协商成果的办理，如果没有规范的办理和反馈程序，没有明确的对应机构抓落实，就很可能流于形式化的公文批阅办理，产生不了实际效果。因此，人民政协协商民主的程序至少应做到四个保障：第一，保障协商准备充分。要将拟协商议题所涉及的相关信息、文件、资料等提前告知协商主体，组织和带动各方围绕议题搞好调查研究，提前的时间视协商内容的重要性和复杂性而定，以确保协商者有足够的协商准备。第二，保障协商沟通充分。对重点协商议题的提出，党委政府和政协应充分协商沟通，同时广泛征求政协参加单位、政协委员和社会各界人士的意见；协商议程安排要体现民主、平等、互动，使协商主体各方各抒己见、深入交流、达成共识。第三，保障协商时间和人员确定。即政协组织的各种协商活动必须按计划召开，一般不要随意拖延，受邀参加的相关机构和部门的负责人应当按时参加，不应借故缺席或指派一般工作人员代替。第四，保障协商成果办理和反馈及时。即协商成果要及时报送党委和政府及有关方面办理。党委政府应当明确办理领导和责任人、办理部门和办理时限，并将办理情况及时反馈政协。规范和遵循协商程序，主要是为了解决协商“路线图”的问题。
6.协商目的合法。是指协商者通过协商民主活动达成的目标应当符合法律法规明示或暗含的要求。从国家治理的角度看，在多元社会中协商民主活动需要强调对共同事务进行共同决策，协商参与者均要以公共利益为目标，以公共利益为价值取向。协商者在提建议意见或批评时，应充分考虑其目的是否符合宪法法律法规的基本精神、立法原旨和目的，是否有益于帮助党和政府改进工作，是否符合广大人民的根本利益。遵循协商目的合法，主要是解决“为谁协商”的问题。
7.协商结果合法。是指协商所产生的结果必须符合法律法规的规定。遵循协商结果合法，主要是解决可能造成的预期结果是否偏离法律法规的规定的问题。协商主体合法、内容合法、权限合法、方式合法、程序合法、目的合法是结果合法的基础，任何要素违反法律法规的规定，必然影响到结果的合法。
完善人民政协依法协商制度，包括了实体性制度（指关于协商的议题以及内容）和程序性制度（指关于协商的流程以及过程程序）。从现实情况来看，强化政协依法协商的程序性制度建设和实体性制度建设都很重要，不可偏废。要以问题为导向，缺什么补什么，有什么问题解决什么问题，以制度的完善推进人民政协协商民主建设。
作者：贾国哲，九三学社威海市委主委；王冰，威海市政协副秘书长。